APUNTES

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Por: CESAR LORDUY

Solo como una opinión para enriquecer el debate y sin pretender tener verdad absoluta, les comparto estos apuntes.

En estos días se menciona que, bastaría una simple reforma a la 4a de 1992, para lograr disminuir la asignación de los miembros del Congreso, más no el salario.

Antes de dar repuesta a lo anterior, recordemos lo siguiente:

• Solo como constancia histórica recordemos que, el proyecto más reciente sobre disminución del mal llamado salario de los congresistas fue presentado el 19 de septiembre de 2018 por la exministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, a nombre del Gobierno Nacional que lidera el Presidente Iván Duque.

• El artículo 187 de la constitución dispone que, “La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República

• De entrada, aclaremos que significa asignación, tal como lo hizo la Corte Constitucional y el Consejo de Estado: “La Corte Constitucional estima que sólo pueden tener tal carácter los factores que conforman la “asignación” del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución. Ella tiene un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del miembro del Congreso en el campo de la representación política y de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes. Tal “asignación”, que tiene un alcance y un contenido mucho más amplio que el puramente salarial, no comprende simplemente el ingreso periódico restringido al concepto de sueldo básico, sino que alude a un nivel de ingreso señalado al Congresista en razón de su papel y sus funciones, cuyas partidas en concreto dependen de la definición que haga el Gobierno en desarrollo de la Ley Marco”. Sentencia 021506 de 29-04-2010.

• Agrega la Corte en otra Sentencia: “Con ello no se viola principio o mandato alguno, ya que, además de ser competente el Congreso para fijar la regla, apenas se establecen las bases legales para un reconocimiento que puede resultar necesario en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la República (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180-1 de la Constitución”. Sentencia C-608/99.

• Sobre el articulo 187 antes citado, recordemos que, el 11 de junio de 1991, en la sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, el presidente Antonio Navarro Wolff le negó al constituyente Angelino Garzón la posibilidad de votar la propuesta de establecer constitucionalmente un tope de 16 salarios mínimos para los congresistas. Según Navarro, la medida era innecesaria porque el salario de los congresistas en ese momento equivalía apenas a 13,8 salarios mínimos (714.665 pesos de la época). Navarro optó por someter a votación la propuesta del constituyente Álvaro Cala, del Movimiento de Salvación Nacional, sobre el mecanismo de reajuste anual del salario de los congresistas que se había establecido en 1983. Este texto, con algunos ajustes, se convirtió en el artículo 187 de la Constitución de 1991. (Ver acta Asamblea Nacional Constituyente).

• En virtud del artículo 187 de la Constitución, el 19 de diciembre de 1991 los ministros de Hacienda y de Trabajo radicaron el proyecto que se convertiría en la Ley 4ª de 1992, como marco del régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso.

• Quiero señalar que, con posterioridad a la vigencia de la Constitución y en especial de su artículo 187, pero atendiendo lo ordenado por el artículo 150, numeral 19°, literal e, de la nueva Constitución, el Congreso aprueba la Ley 4ª de 1992, que desde el punto de vista de su naturaleza es de las llamadas por la doctrina una ley “marco” o “cuadro”. 

• Sobre el particular que mejor explicación que la dada por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-608/99: “Leyes marco: Agrupadas en esta categoría porque (sic) fijan objetivos y criterios a los que deben sujetarse el Gobierno Nacional para efectos específicos, determinados en la Constitución Política”. “Este tipo de leyes delimita claramente la competencia del legislador y del ejecutivo, en materias relacionadas con el crédito público, (…), el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, …”

• Agrega la Corte: “”…ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución”.
• Volviendo a la Ley 4ª de 1992 debemos decir que el origen de esta obedece a un olvido que hizo el Constituyente, tal como no los recuerda la Corte Constitucional en su Sentencia C-608/99, en donde literalmente expresa: “Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 (7 de julio), el constituyente expidió una serie de normas transitorias en aras de permitir que hubiese un tiempo durante el cual se adecuara el funcionamiento del Estado a sus nuevos postulados. No obstante, dentro de esa normatividad de interinidad ‘pasó por alto’ lo relativo a la fijación del régimen salarial de los servidores públicos”.

• El texto de la Ley 4ª de 1992 es imperativa,  tan es así que ella misma le señala al Gobierno Nacional que “Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley” y el ejecutivo, “no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece”, por consiguiente en atribución del literal ll, del artículo segundo de la ley citada, no puede el ejecutivo, en vez de reconocer gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda, (…) para la Rama Legislativa, modificar, desconocer o incluso disminuir,  tal como lo pretende una propuesta divulgada.

• En concordancia con lo anterior, tengamos presente que el artículo 2 de la ley citada, dispone: “Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior (Los miembros del Congreso Nacional), el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”

• Por su parte el artículo 4° de la ley a la que nos referimos nos informa que, el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1 literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. Una simple lectura de lo anterior, nos indica que, el Gobierno Nacional NO puede modificar el sistema salarial de “Los miembros del Congreso Nacional”, que son a los que se refiere el literal c del artículo primero.

• Por su parte artículo 8° de la Ley 4ª nos dice que: “El Gobierno Nacional, en desarrollo de la presente Ley, determinará dentro de los diez (10) días siguientes a su vigencia, la asignación mensual de los miembros del Congreso Nacional, a partir de la cual se aplicará el artículo 187 de la Constitución Política. La asignación mensual de que trata el presente artículo se aplicará en forma exclusiva a los miembros del Congreso y producirá efectos fiscales con retroactividad al (1) de enero de 1992”.

• Por cierto, hay que decir que, en la práctica, tal asignación ya ha sido disminuida, porque el Presidente de la Republica no ha decretado el incremento anual al que se tiene derecho, correspondiente a los años 2021 y 2022.

• Finalmente, permítanme recordarles que, “La jurisprudencia de esta Sala tiene dicho que de esa disposición (Código Disciplinario único. Ley 734 de 2002. Artículo 40) se desprende que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, es decir que el efecto que la decisión pueda tener en las personas que como servidores públicos intervienen en ella sea inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión; que se produzca de forma especial respecto de ellas, de su cónyuge o de un pariente suyo, es decir, particular y concreta, sea en su beneficio o en su perjuicio; y que además no se manifieste el impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto, y así lo ha consignado reiterada y ampliamente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa de esta Corporación cuando se ha ocupado del asunto con ocasión de procesos de pérdida de la investidura de los congresistas.” Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo De Estado. Sentencia con Radicación: 440012331000200400684 01 del 27 de enero de 2005.

CONCLUSIONES:

Con base en todo lo anterior, podemos concluir:

• No basta una simple reforma a la Ley 4ª de 1992, para lograr disminuir la asignación de los miembros del Congreso.

• La “asignación” del Congresista, a la que se refiere expresamente el artículo 187 de la Constitución, tiene un sentido remuneratorio dentro de un régimen especial, proveniente de la actividad del miembro del Congreso en el campo de la representación política y de la dignidad propia del cargo y las funciones que le son inherentes. Tal “asignación”, tiene un alcance y un contenido mucho más amplio que el puramente salarial, y no comprende simplemente el ingreso periódico restringido al concepto de sueldo básico.

• Esa asignación” del Congresista como régimen salarial y prestacional fue objeto de la Ley 4ª de 1992, pero solo para ratificar que la asignación mensual de los miembros del Congreso Nacional se hará a partir de la aplicación del artículo 187 de la Constitución Política.

• La Ley 4ª de 1992, fue producto de un olvido del Constituyente, que ya fue subsanado. Basta leer las actas de la Asamblea Constituyente para comprobar que eso era lo que deseaban los asambleístas con relación a la asignación de los congresistas, situación que no se puede replicar 30 años después.

• La asignación del congresista y la formula en que se incrementa, hace parte de los derechos adquiridos que tienen como servidores del Estado.

• La conducta de los congresistas de la República, en su calidad de servidores públicos de elección popular son objeto de vigilancia disciplinaria por el Procurador General de la Nación, y en consecuencia el Conflicto de interés al que se refiere el Código disciplinario le son aplicables, ya sea en su beneficio o en su perjuicio.

Nota: Todos los resaltados son nuestros.

Nota: El contenido de este artículo, es libre, espontáneo y de completa responsabilidad del Autor.